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緣起與目的 |
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台灣四面環海，擁有廣大面積之海岸土地，沿海地區蘊藏豐富之生物與景觀資源，也是人口密集與各類活動最頻繁之處。自民國77年解除戒嚴之後，各目的事業開發計畫未能整合考量海岸土地及資源具高度敏感且脆弱、一經破壞甚難復原之特性，以致多數的海岸線幾乎被大型的工程建設、海堤、公路所競用。 |
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海岸地區之保護，始自73年行政院核定實施「台灣沿海地區自然環境保護計畫」，隨後相關部會依法公告劃設「自然保留區」、「野生動物保護區」、「國有林自然保護區」及「漁業資源保育區」，並成立國家公園、國家風景區等積極推動相關保護措施，惟擬作為海岸地區管理之基本法案--海岸法（草案）遲遲未能完成立法程序，致台灣地區之海岸線始終未能有效管理。 |
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1975年國際性拉薩姆爾公約生效，就特殊水鳥棲息地，重要濕地保護劃設及採行措施制定公約；1992年地球高峰會議中通過21世紀議程（Agenda
21），就資源的保育與整體性管理等規劃1993至2000年執行永續發展的工作藍圖；2005年峇里行動宣言，就海洋資源與海岸社區之永續發展等建立行動共識。爰此，為順應國際趨勢及發展需要，我國現階段海岸永續發展，應以建立海岸保育軸觀念為優先，俾作為行政機關研訂部門發展政策及施政計畫之依據。 |
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由於行政院國家永續發展委員會（國土交通組）及挑戰2008國家發展點計畫（水與綠建設計畫），業將「維持自然海岸線比例不再降低」列為評估指標，未來海岸地區之利用管理，應以減量、復育為基本原則，並以符合「資源保護」與「災害防治」者為優先考量。涉及海岸地區之相關施政計畫，應優先考量海岸防災、海岸生態資源保育（護）、環境復育、景觀改善、生態旅遊等價值，重新思考檢視，並作必要之調整。現階段將以回復海岸自然風?，維持自然海岸線比例不再降低作為海岸永續發展之基本理念，未來則再視相關法令立法進度及政府組織重整等，進行必要之調整與修正。 |
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本部為促進海岸永續發展暨維護海岸自然風貌，爰訂定「永續海岸整體發展方案」，其主要目的係供海岸法完成立法前，政府各部門研修訂及審議海岸地區各項實質利用計畫之最高指導原則。
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適用範圍 |
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依據「國土復育策略方案暨行動計畫」，海岸地區係指「以平均高潮線至第一條省道、濱海主要公路或山脊線之陸域，以及平均高潮線往海洋延伸至30公尺等深線，或向海6公里所涵蓋之海域，取其距離較長者為界，並不超過領海範圍之海域及其海床與底土。」本部以96年1月30日台內營字第0960800355號公告劃設海岸地區範圍。（詳如附件1） |
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另為明確定義海岸線性質，本方案將海岸線分成自然與人工海岸線二類。凡於海岸地區構築人工設施者，如堤防、港口、消坡塊、海埔地、排水道者，均歸屬人工海岸；扣除人工海岸部分者則屬自然海岸。 |
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依本部營建署統計，95年各縣市自然及人工海岸線比例如表1所示，台灣本島地區之自然海岸線比例僅剩約44.7%，換言之，台灣一半以上的海岸線，已被人工設施所取代。以海岸工程興建成本高、維護費用高、且多屬重大公共工程之特性可知，除少數大型民營企業出資興建者外，其餘絕大多數均係公部門（各級政府機關或公營事業）之預算支應始得構築。然而建堤岸、置消波塊、築防波堤以防止海岸被侵蝕，建設港口或填築新生地，卻也容易對海岸潮間帶、沙洲、潟湖及海灘等生物多樣性最豐富之棲地、漁場等造成影響，同時降低原本可透過沙灘、潟湖等海岸溼地，擔負淨化自然環境污染的功能。基於與大自然共生之理念，政府應肩負重新建立沿海生態系統的責任，儘量減少自然環境被破壞，若有不可避免的破壞或對已開發而惡化的環境，則需要儘快研發復育技術，進行生態復育。 |
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表1
95年各縣市自然及人工海岸線比例一覽表 |
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縣市名稱
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海岸線長度(m)
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自然海岸線長度(m) |
人工海岸線長度(m) |
自然海岸占海岸長度比例(%) |
人工海岸占海岸長度比例(%) |
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台北市
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0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
南投縣
|
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
南投縣
|
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
台中市 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
嘉義市 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
嘉義縣 |
43,081 |
2,251
|
40,830 |
5.2% |
94.8% |
|
彰化縣 |
76,951 |
4,016 |
72,935
|
5.2% |
94.8% |
|
雲林縣 |
68,029
|
3,698
|
64,331 |
5.4% |
94.6% |
|
高雄縣 |
45,608 |
2,532 |
43,075
|
5.6% |
94.5% |
|
新竹市 |
24,918 |
1,591 |
23,328 |
6.4% |
93.6% |
|
台中縣 |
49,024 |
4,388
|
44,636
|
9.0% |
91.1% |
|
新竹縣 |
12,501 |
1,405 |
11,096 |
11.2% |
88.8% |
|
基隆市 |
19,188 |
2,962 |
16,227 |
15.4% |
84.6% |
|
台南市
|
25,547
|
4,608 |
20,939 |
18.0% |
82.0% |
|
苗栗縣 |
52,075 |
13,996 |
38,079 |
26.9% |
73.1% |
|
高雄市 |
37,525 |
11,149 |
26,376 |
29.7% |
70.3% |
|
台北縣 |
148,024 |
58,636 |
89,388 |
39.6% |
60.4% |
|
台南縣 |
45,240 |
20,614 |
24,626 |
45.6% |
54.4% |
|
桃園縣 |
46,174 |
21,902 |
24,271 |
47.4% |
52.6% |
|
宜蘭縣 |
114,370 |
69,343 |
45,027 |
60.6% |
39.4% |
|
花蓮縣 |
120,273 |
79,712 |
40,560 |
66.3% |
33.7% |
|
台東縣 |
246,642 |
171,162
|
75,479 |
69.4% |
30.6% |
|
屏東縣 |
173,813 |
129,412 |
44,401 |
74.5% |
25.6% |
|
小計(1) |
1,348,981 |
603,377 |
745,603 |
44.7% |
55.3% |
|
澎湖縣 |
376,930 |
274,886 |
102,043 |
72.9% |
27.1% |
|
小計(2) |
1,725,911 |
878,264 |
847,647 |
50.9% |
49.1% |
|
金門縣 |
134,823
|
121,092 |
13,731 |
89.8% |
10.2% |
|
連江縣 |
137,699 |
124,185 |
13,515 |
90.2% |
9.8% |
|
合 計 |
1,998,433 |
1,123,541 |
874893 |
56.2% |
43.8% |
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海岸線數化原則：
- 以SPOT-5 2.5公尺解析度衛星影像為底圖進行海岸線數化。
- 海岸線數化分成自然與人工海岸線二類。
(1)人工海岸：已施設人工設施者，如堤防、港口、消坡塊、海埔地、排水道等
(2)自然海岸：扣除人工海岸部分
- 螢幕比例尺定為1:5000。
- 河口與海港以從海上看陸地為原則。
- .缺口處以直線接合。
資料來源：內政部營建署95年度委託中央大學太空及遙測中心辦理「國土利用監測計畫」研究案
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永續海岸願景與發展策略 |
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為確保台灣自然海岸線不再損失，避免不當設海岸工程，衝擊自然環境平衡，同時為順應國際趨勢，確保海岸永續發展；並以回復海岸自然風貌為願景，爰研訂永續海岸短期及長期發展策略分別如下： |
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一、 |
短期發展策略--自然海岸線零損失 |
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台灣海岸線長達千餘公里，從北部大屯山系火山形成的奇岩灣澳、東部歐亞板塊與菲律賓板塊碰撞交會的斷崖縱谷、南台灣珊瑚礁形成的墾丁半島，以至西海岸平直沙灘和多樣化濕地，原本的自然海岸景緻幽美多變。但數十年來不斷地開發海岸填海造地，闢建漁港碼頭，或拋置消波塊及興建堤防進行海岸侵蝕防護，已經使台灣海岸逐漸人工化、水泥化，自然海岸線快速消失，海岸景觀因而失去自然之美，自然動力過程受到干擾或阻滯，生物繁衍也缺乏安適場所。為確保台灣自然海岸線不再損失，避免不當設海岸工程，衝擊自然環境平衡，研訂實施策略如下： |
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（一） |
宣告海岸保育基本政策 |
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海岸地區以保育為原則，除行政院專案核准之重大計畫外，不再受理設施型海埔地及海域之開發申請計畫。海岸地區應以維護海岸自然環境、保障公共通行與公共水域使用權、提升親近海洋權益、增進公共福祉或配合行政院核定興建國家重大設施為優先。 |
| |
（二） |
調查劃定自然海岸區位 |
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本部應依據遙測影像資料，並經現地複查後，確定海岸地區尚存之自然海岸線分佈區位，作為禁止破壞之依據。未來並將視需要，進一步依據各區段自然海岸之生態環境敏感程度與自然人文資源珍稀現況，將自然海岸進行分級分區之區劃，研擬對應之保護準則，以強化其保護管理。
- 運用衛星或航照之影像資料，針對這些重要的自然海岸進行定期性（每年2次）之海岸影像監控，以研判是否有填海、施工或傾棄等破壞情形。
- 上開自然海岸線應比照「台灣沿海地區自然環境保護計畫」，納入各審查機制之「敏感區位查詢表」中，俾提供審議之參考。
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（三） |
嚴格審議海岸重大計畫
- 未來海岸開發計畫應在國土計畫法（草案）或海岸法（草案）中，建立「預審」機制。在上開二法未完成立法程序前，應檢討修訂區域計畫法、都市計畫法、國家公園法及環境影響評估法等相關法令，有關土地利用、開發行為審議基準事宜，建立嚴格審查機制，俾供本部區域計畫委員會、都市計畫委員會、國家公園計畫委員會及行政院環境保護署環境影響評估委員會審查作業之依循。
- 重大公共工程實施計畫申請核定時，應同時檢具開發基地數值資料，俾供海岸監測參據。
|
| |
（四） |
建立地方巡守查報機制 |
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由於上述機制多側重於重大計畫之審議，或定期之影像監測，對於小型開發案件或運用國營事業回饋金、補助款之計畫可能難以即時監測。參考「河川巡守隊」之概念，結合當地海巡單位、漁村社區、民間團體（NGOs）或在地學校等適宜組織，就近巡邏海岸，負起「舉報」之責，再由地方警力或主管機關依法處理，以促成台灣海岸「協力管理」和「夥伴關係」之目標。 |
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二、 |
長期發展策略—永續海岸行動方針 |
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為保存台灣重要海洋環境以及海洋資源，根據台灣海岸現況，以及各類型海岸保育準則，提出下列10點永續海岸行動方針的指導原則及其對應之理念與策略（詳如附件2）。惟由於部分工作項目仍需賴完善之法令依據，且現階段所蒐集建置之資料庫仍未臻健全，故僅作為未來中長程施政目標，亦暫不列計畫期程，僅提供表列各相關機關自行列管，未來再視本方案及其他相關計畫之執行情形檢討修正。 |
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（一） |
保護重要海岸資源：積極調查研究、分類分級，並優先保存與保護重要海岸資源。 |
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（二） |
合理利用海岸資源：尊重生態環境承載量，整體規劃，以合理利用海岸各項資源。 |
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（三） |
復育劣化生態資源：評選劣化之重要海岸，並採取近自然方式，回復海岸生機。 |
| |
（四） |
整建改善海岸景觀：充分納入專家與民眾意見，逐步帶動海岸景觀改善風潮與新思維。 |
| |
（五） |
加強海岸災害防護：關切海岸安全，整合思考海岸防護之必要設施與措施。 |
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（六） |
合理發展海洋產業：建立合理經營環境，兼顧環境保護之需求，均衡發展海洋產業。 |
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（七） |
建構海岸資訊系統：統合相關資訊，建構完善與公開使用之資訊系統。 |
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（八） |
完備海岸管理體制：順應國際潮流和國家發展需要，整合改進海洋與海岸管理體制。 |
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（九） |
加強海洋教育訓練：採取有效之鼓勵措施，普及海洋教育和專業訓練。 |
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（十） |
強化公私夥伴關係：積極鼓勵民眾參與和加強國際合作，建構海岸管理之夥伴機制。
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優先實施項目及執行準則 |
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由於本方案現階段自然海岸零損失之發展策略，將以回復海岸自然風?，維持自然海岸線比例不再降低作為海岸永續發展之基本理念，基於行政可行性及自然環境保育急迫性考量，爰規劃與海岸線關係最密切之漁港、海岸公路、海堤、觀光遊憩、海埔地及海岸調查規劃等6項，作為優先提列實施計畫之主軸，並研訂執行準則如下，俾供研訂分項實施計畫之參據。 |
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一、 |
漁港 |
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（一） |
不再新建或擴建漁港。 |
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（二） |
對於無漁船設籍之漁港辦理公告廢止。對於規劃不當無法有效利用之漁港應予改善或公告廢止作更有效利用或拆除。 |
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（三） |
定期檢討漁港利用情形，對於現今漁港明顯朝向交通（離島運輸或藍色公路）、觀光休憩或海洋研究等其他產業發展者，除保留部分碼頭供漁業作業使用外，其他則交由其目的事業主管機關管理使用。 |
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（四） |
對於維護現有漁港功能，在保護漁船及民眾生命財產安全之前提下，需兼顧符合生態工程或柔性工法之防護對策原則，並加強漁港及鄰近設施污染防治。 |
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（五） |
對於公告廢止之漁港，獎勵各在地團體透過減量、復育及環境整理等策略進行環境生態復育及景觀改善，逐步回復海岸生機與景觀。 |
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（六） |
對於現有漁港功能不彰擬予轉型時，應兼顧漁民權益。 |
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二、 |
海岸公路 |
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（一） |
最接近海岸第一條公路向海之陸域地區，不再建設國道及省道，且中央不補助經費建設縣道、鄉道等地方道路。 |
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（二） |
上述地區若因政策需要，經協調相關主管機關並報奉行政院核定後，始有條件許可興建公路。 |
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（三） |
最接近海岸第一條公路之認定，以核定公告之公路路線為原則。 |
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三、 |
海堤（含一般性海堤與事業性海堤） |
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（一） |
一般性海堤
- 嗣後一般性海堤除為因應災害所必須外，原則不再新建。
- 現有海岸防護設施無保護標的且景觀不良者，經檢討無安全顧慮下，經取得各界共識後予以拆除。
- 現有海岸防護設施顯有過度保護造成景觀不良者，若經檢討尚有改善空間，改善方案經取得各界共識後予以辦理改善，其改善策略如下：
(1)海岸防護設施改善工法，宜積極選用適合之生態工程、新科技工法或柔性工法以復育海岸環境。
(2)海岸防護設施改善措施，宜考量布設離岸消波設施消減波浪能量、改善堤坡面減少波浪溯升以降低海堤高度及海堤區域環境營造等綜合措施，改善海岸環境景觀。
(3)結合社區營造辦理海堤區域環境營造及海岸生態復育等事項，以提供居民親水空間。
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（二） |
事業性海堤：
- 電廠：詳實辦理相關發電計畫可行性研究及環境影響說明書，並持續對已開發之海岸工程建設進行監測，俾將開發計畫對環境之影響降至最低。
- 商港：未來審議各商港防波堤新（擴）建計畫時，將在維持各港口營運需求及安全考量之前提下，責請相關單位納入「回復海岸自然風貌，維持自然海岸比例不再降低」之海岸永續發展基本理念，並配合永續海岸行動策略，合理利用海岸資源，尊重生態環境承載量。
- 由於事業性海堤所涵括之種類繁多，無法一一列舉，前揭執行準則（含一般性海堤）其他所有目的事業海堤均應一體適用。
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四、 |
觀光遊憩 |
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（一） |
減量原則：減少海岸地區非必要及有礙觀瞻之設施，減緩資源過度利用及降低災害發生。 |
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（二） |
環境保護優先原則：進行海岸地區各項規劃建設與經營管理措施時，以保護棲地、海岸地質、地形與景觀為優先，避免破壞生態、污染環境。 |
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（三） |
規劃觀光功能分區，據以訂定經營管理原則：依各功能分區之內容擬定管制原則，相關目的事業計畫之土地使用與管制事項整合。 |
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（四） |
海岸地區資源規劃與復育原則：對海岸地區間（包括濱海陸地、近岸海域），以海岸生態資源保育（護）、景觀改善及生態旅遊為目的，限制土地使用。 |
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五、 |
海埔地 |
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（一） |
申請海埔地開發，應以「行政院專案核准之重大計畫」為限。 |
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（二） |
海埔地之開發申請，應依本部訂頒「非都市土地開發審議作業規範」（海埔地開發專編）規定辦理，其地點非經各該目的事業主管機關之同意，不得位於下列地區：
- 國家公園區外5公里之範圍。
- 依法劃（指）定公告之保育區、保護區或保留區外5公里之範圍。
- 臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之自然保護區外5公里之範圍或一般保護區內。
- 要塞地帶區範圍及依國家安全法公告之海岸管制區、重要軍事設施管制區與依其他法令禁建、限建範圍。
- 依法設立之海水浴場外3公里之範圍。
- 縣（市）級以上風景特定區之範圍。
- 國定古蹟及重要考古遺址3公里之範圍。
- 潟湖或濕地3公里之範圍。
- 經有關單位劃定為地層持續嚴重下陷地區外3公里之範圍。
- 海洋放流管3公里之範圍或海底通信纜、海底電力纜、海底輸油管、海底隧道及輸水管1公里之範圍。
- 人工魚礁區外3公里之範圍。
- 中央管及縣（市）管河川河口區範圍。
- 活動斷層500公尺之範圍。
- 已依法令設定之礦區或土石區。
- 經劃編公告為保安林者。
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（三） |
開發海埔地應調查並分析基地及環境之地形與地質，對於海底平均坡度過大，土壤曾有液化情形或液化潛能及附近有海岸侵蝕或地層下陷之基地，於潛在災害影響範圍內，除依審議作業規範經相關技師簽証克服潛在災害並經審查結果相符者，不得開發。 |
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（四） |
海埔地開發應以維持原有海岸沙源之平衡與生態系之穩定，並將環境影響減至最小為原則。 |
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（五） |
為降低強風吹襲、減少鹽害、遮阻飛沙、穩定水土保持、維護交通安全及美化環境，填築之新生地除非有其他替代措施，應配合土地使用，設置防風、飛砂防止、潮害防備等保安林及種植定沙植物，主要受風面保安林帶以不小於50公尺，總寬度不小於100公尺為原則。 |
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（六） |
「區域計畫第2次通盤檢討」（草案）核定實施後之海埔地執行準則 |
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本部營建署正進行北、中、南、東部區域計畫第2次通盤檢討，未來「區域計畫第2次通盤檢討」（草案）經行政院核定實施後，海埔地開發及執行依據，將依據區域計畫第2次通盤檢討之指導予以執行。 |
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六、 |
海岸調查規劃 |
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（一） |
永續發展原則 |
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以「生態系保育」及「景觀地景（Landscape）保育」觀念，持續進行海岸保護區檢討與修正，以保護並合理利用海岸資源。 |
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（二） |
法制化原則 |
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在海岸法尚未完成立法之前，對於重要應加以保護地區，推動納入區域計畫，以取得管制之法源依據。 |
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（三） |
數位化原則 |
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以GIS系統建構全台灣海岸（包含海域）資源資料庫及其管理系統，以利資訊流通與分析運用。 |
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（四） |
週期性更新原則 |
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|
海岸為一動態平衡地區，為確保資料能真實反應現況，應每年蒐集新資料，並進行資料庫定期更新與維護。
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實施期程、經費與監測考核 |
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一、 |
實施期程與經費 |
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本方案之實施期程，優先實施項目自核定日起至100年12月31日止，惟為考量各實施計畫之工作項目性質及所需配合辦理事項不同，所需辦理期程不一，則由各主辦機關依實施計畫之工作特性及實際需要規劃實施。 |
|
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本方案核定推動實施後，須由各主辦機關依執行準則積極推動辦理。所需經費來源，各部會原有施政計畫部分應配合調整相關預算支應，新興計畫部分則循程序編列預算辦理，經費概估約32,010萬元。（詳如附件3） |
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二、 |
監測考核 |
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（一） |
本部將利用衛星影像資料，每年定期辦理海岸線監測，請各縣市政府協助查核各造成海岸變遷計畫之合法性，除定期公告各縣市海岸變遷資訊外，並將彙整相關資料陳報行政院，同時副知相關單位。 |
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（二） |
相關單位在審核相關海岸工程項目時，應檢視是否符合前揭工作項目之執行準則，必要時應要求調整修正或減列，以作為核定編列年度經費之參據。相關海岸工程之主辦機關，應確實依本方案規定研提實施計畫，若實施計畫未報奉核定前，應暫緩審議其預算。
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預期效益 |
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本方案推動實施後，預期效益如下： |
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一、 |
配合各目的事業主管機關據點式推動保（復）育，建構海岸保育軸，提升海岸受重視之程度，不再任意破壞海岸資源，維持自然海岸線比例不再降低（台灣本島以95年之44.7%為基準），並逐步推動海岸地區之永續發展。 |
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二、 |
促使漁港能配合漁業及其它產業如觀光、交通等發展需求，在兼顧自然環境保育與漁民生計前提下，做適度的調整與合理的運用，以充分發揮漁港使用效能。改善漁港環境與週邊環境景觀和諧共存。 |
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三、 |
結合地方發展辦理一般性海堤區域環境營造，推動海堤改善營造親水環境。 |
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四、 |
建立海岸保育觀念，加強海岸生態維護，推動海岸永續發展及海洋觀光事業。 |
