跳到主要內容區塊
:::
:::
最新消息
投票區
最新消息
NEWS
:::
首頁 / 最新消息 / 業務新訊

業務新訊

91年度都市計畫審議業務講習會實錄 (圓桌會議內容)
都市計畫組
發布日期:2006-12-22

1. 序

營建署 柯署長、在座的各位學者專家以及各縣市的代表,大家早安大家好:

今天由營建署以及中國文化大學共同來舉辦都市計畫審議業務的講習會,能夠來參加也感到非常的榮幸,大家一起來共同來關心都市計畫審議的一個議題,也希望透過今天討論的議題,中央、地方以及學者專家共同來探討現階段我們所碰到的一個問題。都市計畫審議制度除了是都市計畫的可行性、合理性把關的一項重要機制,同時也是促進土地合理使用以及控管都市環境品質的重要關卡。隨著精省以後都市計畫審議機制由原來的三級三審制改為二級二審,以及我們面對加入WTO以後相關的衝擊產業、生活型態轉變;我相信我們現行的都市計畫審議機制也面臨著新的一個課題。

過去本人曾經也當過地方的首長,對於都市計畫審議時間,我相信不僅是我們委員,在我們各縣市都市計畫審議相關的承辦人員,或多或少都會對整個審議的時間有所意見,所以,經由去年的經發會學者專家以及各界代表所提出的寶貴意見在整個經發會達成共識,也是希望透過修法改善整個都市計畫審議的期程,希望能夠得到立法院的支持,而能夠來予以縮短整個期限,所以我們也利用這個機會特別感謝立法委員在今年五月對於都市計畫法做了兩點的重大修正:第一,就是各級都委會審議的時間,訂定為60天審議的期限,當然如有其他特殊的情況可以再延長60天,換句話說在120天四個月內一個都市計畫審議一定要完成。第二點修正是有關於細部計畫整個核定程序,大多數的細部計畫交由各該直轄市、縣(市)政府來自行核定,不再經由本部來核定。我相信這一些修正也勢必會對計畫審議工作也造成一定程度的影響。當然,有鑑於未來整個都市計畫審議得面對新的挑戰,所以特別請營建署以及中國文化大學市政暨環境規劃系所,共同來舉辦此次研討會,希望能增進中央與地方政府對於都市計畫審議工作的重視以及了解,也希望更進一步的來提升都委會的一個功能來因應未來的變化。

個人覺得成功是依賴於解決問題的一個數量,游院長上任以後一直強調,我們希望政府是一個問題導向的一個內閣,我們要主動發覺問題更積極的去面對解決問題所以我們也希望在今天與會的各位代表能在這為期兩天的會議當中,不吝的給予指導並貢獻寶貴的學識經驗,知無不言,言無不盡,來共同提出未來具體可行性的建議也讓我們本次的講習會能夠充分的來發揮凝聚共識的目標,來提高未來我們都市計畫審議的效率,進一步來提昇政府的競爭力。

最後在此也祝福我們此次研討會成功,謝謝。

2. 講習會議程

講習會議程-第一天(九月十二日)
時間 議程內容 主持人∕主講人
8:30~9:00 報到  
9:00~9:10 開幕式 貴賓致詞
9:10~10:30 圓桌會議-都市計畫規範及審議理念 主持人:柯署長鄉黨
引言人:
辛教授晚教、周教授志龍、
賴教授美蓉、何教授東波、
陳教授博雅、林教授建元
10:30~10:45 茶敘  
10:45~12:00 都市計畫法令及細部計畫審議原則講習
  1. 法令介紹
  2. 案例分析
  3. 綜合討論
主講人:
營建署都計組王組長銘正
營建署市鄉局唐局長明健
12:30~13:30 午餐  
13:30~15:00 都市計畫審議規範講習(一)
  1. 工業區檢討變更與工業區毗鄰地區變更
  2. 案例分析
  3. 綜合討論
主講人:
營建署都計組張工務員瓊月
台北縣政府城鄉局陳副局長冠甫
15:00~15:30 茶敘  
15:30~17:00 都市計畫審議規範講習(二)
  1. 農業區及工商綜合區檢討變更審議規範
  2. 案例分析(桃園縣)
  3. 綜合討論
主講人:
營建署都計組梁編審又文
桃園縣政府城鄉局吳課長熔瑜
講習會議程-第二天(九月十三日
時間 議程內容 主持人∕主講人
8:30~9:00 報到  
9:00~10:15 都市計畫定期通盤檢討及相關變更法令講習
  1. 通盤檢討∕個案變更法令
  2. 案例分析(宜蘭縣)
  3. 綜合討論
主講人:
營建署都計組謝科長偉松
宜蘭縣政府建設局王科長蘭生
10:15~10:30 茶敘  
10:30~12:00 整體開發實務講習
  1. 都市計畫整體開發地區處理方案
  2. 案例分析(市鄉局)
  3. 綜合討論
主講人:
營建署都計組蘇專員崇哲
營建署市鄉局黃課長明塏
12:00~12:15 閉幕式 主持人:柯署長鄉黨

3.圓桌會議-都市計畫規範及審議理念

題綱:

  • 在面對區域城市競爭的壓力下,您認為都市計畫審議在未來台灣的都市發展所能扮演的功能何在?
  • 在都市問題日益快速且複雜的趨勢下,您認為都市計畫審議最迫切需要強化的功能為何?
  • 就您專業看法,如何提昇計畫審議的效率及品質以因應時代的快速變遷並提高政府競爭力?
  • 在兼顧效率與滿足經濟發展的同時,都市計畫審議應如何兼顧社會公平的要求?
  • 在地方分權的潮流趨勢下,未來應如何重新界定中央與地方政府在都市計畫審議方面的角色分工?

主持人:柯鄉黨(內政部營建署署長)
引言人:辛晚教(台北大學教授)
林建元(台灣大學教授)
何東波(成功大學教授)
陳博雅(文化大學教授)
周志龍(台北大學教授)
賴美蓉(逢甲大學教授)
時間:91年9月12日(四)上午9:10?10:30
地點:國家圖書館文教區會場之國際會議廳
主辦單位:內政部營建署

柯鄉黨 內政部營建署署長

在座的六位學者專家以及各位女士先生,我們今天講習會的第一個節目為圓桌會議,安排圓桌會議的主要目的就是讓我們共同來參與研討,這六位學者專家來擔任引言人我們在過去都市計畫的業務當中,尤其是最近挑戰2008國家發展重點計畫擬定了以後,有一項決定是要檢討我們都市計畫法來加強民眾參與的機制,根據這個結論我們也已經準備馬上在這個會期立法院開議的時候在修正都市計畫法,主要目的為加強都市計畫擬定過程當中的民眾參與機制,同時,也要加強公開展覽期間計畫草案的資訊以及都委會審議相關的資訊都要公開化,另外是都市設計跟土地使用管制事項審查過程中,也要加入民眾參與的機制,到底怎樣的機制來建立起來在都市計畫法裡面是一個原則性的規定詳細的部分還要訂定適當的參與機制,這是目前最新的發展來向各位報告。

此次的圓桌會議有幾項主要討論的主題:

第 一 項:面對區域城市競爭的壓力之下,各位認為都市計畫審議在未來台灣的都市發展所扮演的功能,是那一些是我們希望透過大家腦力激盪來探討的第一個主題。

第 二 項:是在都市問題目前日益快速而且複雜的趨勢下,各位認為都市計畫審議最迫切需要強化的功能有那一些。

第 三 項:就各位專業的看法,怎樣來提升計畫審議的效率以及品質,來應因時代的快速變遷並且提高我們政府的競爭能力。

第 四 項:在兼顧效率跟滿足經濟發展的同時,都市計畫審議應該怎樣兼顧社會公平的要求,是長期以來是大家在審議或是擬定都市計畫過程當中很困擾的一項。

最後一項:是地方分權在整個世界民主潮流趨勢下,未來如何重新界定中央和地方政府在都市計畫審議方面的角色以及分工也是很重要的,因為目前新政府要求特別地方能做的就由地方來做,民間可以做的中央也不必來做,因此要在法令的訂定方面很明確的界定中央和地方的權責劃分好讓大家好辦事,這是目前很重要的一項政策。以上就此五項來和各位報告,接下來請在座的六位學者專家針對這五項來提出看法,讓大家討論,在座的各位有回應的話可隨時舉手發問參與討論。

辛晚教 台北大學教授

主席、各位師長、諸位與會的專家學者、諸位女士、諸位先生。非常榮幸的今天參與講習會的與談,在座我們這一輩,剛剛陳博雅教授講過在座我們這一輩已經開始稀少,我和柯鄉黨署長過去是在經建會同事過。今天的主題主要是講,當我們在因應新的一個世紀,要有怎樣的一個理念或是新的觀念;那我想我們都市計畫審議,我當過中央及地方都市計畫委員會委員,我有很多的感觸;好幾年前,同樣也是一個都市計畫審議研討會,我曾經寫過一篇文章;但今天,因為時代的不同我們有一些新的看法、有一些新的期待。剛好在九零年代以來,政府的改造、國土的改造,配合我們法令體系的改造接著而來,但是我們未來應該如何來做,尤其九零年代解構再結構的時候,我們應該重新如何來建構我們的體制,這是大家共同關懷的。

通常我們都市計畫審議一般作業,大概都是一個形式上的審議另外還有一個實質上的審議,比如說在業務單位他可能要先審計畫的案名、計畫的性質、審議的性質、法令的依據還有計畫程序。比如說有沒有辦過公聽會,因為都市計畫是一個要式行為,你沒有經過公告當然就不符合法令的一些程序這些等等,還有相關的書圖文件這些是形式上的審議。另外在實質上的審議就非常多,因為時間上的關係就不多說。第三部分,主要是談我們規劃都市計畫以及審議的理念,這幾年來的演進,尤其是近十幾二十年來的演進,大概是這樣的一個趨勢;一個是從藍圖式的一個規劃審議,進而更強調所謂規劃的一個過程,由命令式的一個計畫轉變成為一個原則指導性、示意性以及協商性,由硬性的轉變更有彈性的;如要詳述在時間上會佔許多的時間。簡單的說我們現在的體制有很多是有改變的,但也有很多還沒有改變,譬如說剛剛有人說我們現在要實施開發許可制,可是我們現在的主要計畫現在還是有比例尺就是沒有彈性,那麼在英國他們的主要計畫他只有示意圖沒有比例尺的圖,這樣比較會有彈性適應現在市場的機制,這是很重要的,也就是說我們現在觀念有些改變,但是在體制上還沒有跟著。另外,第二點的特徵,由行政過程開始轉變為由專家主導的過程,進而到現在是一個政治服務性的過程,原來過去都市計畫的審議或者計畫純粹是業務單位裡面的一些職責一些權限,逐漸我們法令規定專家學者在審查委員會內所佔人數不得低於二分之一,逐漸主任委員就比較重視專家學者的意見來主導,這個是專業。現在這個時代專家不再是一個主導而是服務的角色,變成一個政治性的服務,現在要配合社會如大眾參與,如果社會上、政治上不可行的話,你理論上再怎麼可行都不行;比如說你是以專家做主導的話,你規劃一定是建構一些模型很漂亮、很理性,目標層次都非常高,可是當面臨當地居民不能接受時,再怎麼好都沒有意義。

這是一個新的發展過程,所以我們這個審議委員會就要開始調整我們的心態而不是像過去一樣,我們專家認為我們就是權威,我們知道任何事情,其實我們的知道還是有限的。再來就是過去有所謂的黑箱作業,現在允許有開始大眾參與,這個體制開始是從台北市建構起來,那時柯署長剛正好是台北市的都委會的執行秘書也就是以台北市為示範開始的,其實,有很多制度都是從台北市開始的,像都市內的開發許可制也是台北市先建構,像是工業區變更的審議規範也是台北市的一個先例,由地方發展到中央的一個建制;另外就是有過去所謂的專業的判斷,藝術性的計畫跟審議,進而到所謂科學講究計量分析,再進而到現在所謂的政治過程,這也是另外一種新的轉變。所以,英國有位主管講說:「如果我們將計畫或者審議當做一個科學方法不如當做是一個政治性的過程更加的合適」這正道出我們現在計畫轉變的一些特性。另外,我們專業規劃師或者是專家學者的角色也在改變,過去我們畢業以後就是做行政體系的官僚或是幕僚,逐漸我們也可以是多元計畫之辯護者、或私部門專業規劃師,我們受雇於政府也許是當檢察官或是司法官的身份,現在也可能是幫忙弱勢團體來發聲來做辯護,提出多元計畫的時代。現在專業制度的建立,所以現在專業的角色可以有多功能也多元化。

最後談談因應全球化以及民主化、地方自治時代,以後我們的規劃和審議應該也要有些調整,這也是未來我們計畫體制應該如何去做調整。第一點,現在世界共同的潮流都是分權,更多的授權,可是為了因應資本全球化,全球的競爭又需要中央政府更多政治上的一個介入,這看起來似乎矛盾但是並不矛盾。就以歐洲來說,最近幾年因為歐盟成立和因應全球化,所以中央有更多更多的一些政策的指導方針提出,這樣可以用來整合地方,這是個很明顯的一個趨勢。所以,第二點就是區域的聯盟,就是符合我們今天的議題-城市區域,因為將來在持續全球化的一個過程當中,個別的一個地方政府或者一個市,尤其是我們現在台灣的行政體系不是很理想,就是說我們市跟縣分制,在一個都會區裡面,在資源、在環境上的管理、在公共設施的配置什麼都是比較沒有效率。譬如說以日本來說,他的一個縣可以管到市除了特別市以外,就是說市是在縣之下可以管的,所以他空間可以整合;以大陸體制來說他是地方市可以管縣,像一個上海市周邊有許多縣都是由他管,這有什麼好處,就是行政上的整合可以整合空間的規劃,將來在建設可以有效的整合,這個就是城市區域的觀念。所以,大陸的城市規劃法所定義的城市和我們的不一樣,我們是所謂的都市指的就是有都市計畫的地區,他們那邊是除了市還管到縣。比如說,全世界最大的市為重慶市,人口就有三千多萬人,他周邊的縣就是由他管。我們以台灣來說,即使是台北市是一個特別市他都管不到台北縣,但是兩邊的自來水供應都常產生衝突,垃圾處理也產生問題。這個問題早在我們三十多年前學界就提出來,也就是說都會區的一個治理應該重新來考慮,可是限於我們目前的一個政治環境,我們不行,我也曾經跟李遠哲先生和幾位關心我們國內的政治環境的先生提過建議,可能未來我們政府的改造,地方轄區的重新的改變,可能是未來我們下一任總統選舉以後可能是一個重要的任務。所以,一定要有一個區域的聯盟,尤其是都會區的一個治理建制,可能是未來很重要的。另外,歐洲從八零年代、九零年代,文化融入在一個城市的建設政策方面,越來越突顯。他的介入方式有三個模式:一個為整合性的方式、一個是地方文化產業,另外一個是城市振興的一個模式。也就是未來,文化因素在我們都市計畫審議越來越重要,我們過去常被忽略。比如說,我們國土計畫過去只有一個部門,就是教育文化部門,可是真正考慮的只有教育的部門。如學校、各級學校的一些設施的配置,從來沒有考慮到文化設施。最近幾年來我們國土計畫開始有獨立一個文化部門,縣市地方綜合計畫也開始有獨立一個文化部門。法國去年總人口有六千多萬,可是在去年法國的文化觀光人數就超過七千六百萬。將來,屬於休閒、觀光、文化的產業,我們現在提倡所謂觀光倍增計畫,可是我們現在台灣的政治環境還沒有產生一個文化的首長。我們現在從地方到中央大多數都是學法律的領導,學法律的一般來講他們的格局不高,除非個人有其文化上的素養。法國之所以今天能有這樣的一個觀光盛況,因為他們有一個密特朗文化總統,過去有一個歐斯曼的文化市長,所以他累積了很多文化資源,充分發揮了文化功能。為了都市建設、規劃也好,怎樣成為我們當地文化資源,這是非常重要的課題。我們都市審議也是如此。最近,我榮幸又回到我們內政部來當都市計畫審議委員,那麼我就是充分利用這個機會,在每次的審查案中,希望充分考慮我們當地的人文自然環境,不是把他當做消極條件而是當成積極條件,來發揮他的功能。明年我要退休,希望在退休前能充分發揮文化融入審議都計的功能。

第四點:目前因應全球化,我想很多地區都在進行政府的改造、法令的改造、空間的改造,我們計畫的階層體系,除了剛剛講是說一個像計畫體系縱向的分工跟橫向的連繫。我們現在逐漸在形成,細部計畫由地方政府來審議。這個早在英國幾十年前,都已經這樣了,我們現在才開始跨進一步,非常好。橫向方面,我們現在有環保法出來以後,現在常常在審議的過程都花太多的時間在環保爭議。現在我們為了要提升競爭力,將來我們的審議希望有效配合進行。如現在為了有效的,讓震災地區的審議,有個聯合的審議,我是覺得這很好,有個突破的方式,我覺得我們有很多彈性的空間,應該可以做一個改進。

何東波 成功大學教授

主席以及各位引言人、各位在座的先進,很榮幸有這個機會來參與今天講習會的圓桌會議。本人也當過一些地方縣市的都委,現在目前為內政部的都委。本人認為都市計畫審議是非常複雜的,但因今天時間因素,僅從下列幾個方向來談:

首先談都市計畫審議功能,本人所認為的審議是基本上是一個綜合功能。因為審議其實並不是案件拿到都委會,在審議的時候才開始發生的。都市計畫審議應是整個社會對地方發展的一個思考過程。一個案子、一個都市計畫,不管是擬定或是變更,事實上是社會整個價值觀綜合包含在內的。如果一個審議案件在一個規劃擬定的長期過程中,大家對於社會價值觀,或是對於這整個地方應該如何發展都很清楚的話,其實案件送到都委會應該就沒有什麼問題了,審議應會很快通過。但是很顯然的有許多案件並無法做到這個地步。當一個案件拿到都委會審議的時候,會發生問題都是因為存在某些衝突。其中的衝突可能有很多種類,可能是民眾之間看法有衝突,有可能是政府的承辦人員認為此案有尚未符合相關規定,或者可能是都委就其價值觀判斷與原提案有所不同…等等。所以,本人所認為的都市計畫審議,實際上是一個很長的過程。在此過程中大家的觀點若能達成一致,此案件就會通過。因此,每件案子在都委會的審議所需花費的時間長短不一。總之,基本上審議應是一個整合性的功能。

其次談目前審議存在的問題。根據以上講法,我在此提出本人所看到或感覺到台灣都市計畫審議目前存在的問題:第一、太重視形式。當然這些形式都是必要的,包括程序是否合法、基地的要件是否符合規定、以及是否符合設計標準;這些本來是很重要的,但是我們台灣地區長期的發展過程中,我們的審議花很多功夫,一直著墨在這上面,本人認為這是缺乏進步的。剛剛辛教授有提到,現在整個社會一直在變遷,現在的議題已經談到全球化、都市競爭;而我們卻有許多很重要的東西都沒有去注意,卻只重視那些形式條件,這就是一個問題。另外一方面就是,我們在審議的時候,常常窄化在某一個價值觀或某一些觀點上,而忘了其他更重要的觀點。在這中間的問題是,整個審議的內容涉及到審議案件整個理念的形成,而審查委員在短時間內沒法瞭解到該計畫的整體理念。這有可能是地方對這個地區的發展缺乏具體的期望,或是規劃單位有沒有將資料釐整清楚。因為如果規劃資料彙整的夠完整的話,都委會在審議的時候很快就可以掌握到狀況,並能夠做評斷。但資料不足的情況,審查委員很容易會就其個人的主觀,窄化到某一個方向去思考。再另一個問題就是:短視。這相對的也可說是一個窄化的問題,我們在看事情的時候,常常只會去看你所看到的情況,尤其是提案的單位或是規劃的單位常說:「現在這邊如何如何…」,但往往忽略了都市計畫是一個長遠的計畫。這是本人認為的目前都市計畫審議存在的兩個問題。

第三個部分:要談到的是在時代的變遷過程中,審議該怎麼做。本人覺得隨著時代的改變,在審議的觀點可能會有些不同。但審議的價值觀、審議的標準若一直不斷在改變的話,這也會成為問題。譬如說二十年前到現在,我們所審議的某些價值觀,現今仍是我們所能接受的。但是在時代的變遷之中,我們應是加入更多的新的價值觀和更多的考慮事項,而不是全盤去否定過去。如果說全盤否定過去,這代表這我們過去的審議有問題。都市計畫審議本身是一個價值觀的判斷,除非我們過去的價值觀、追求的品質、追求的成長是有問題的。否則照理說在時代變遷過程中過去的價值觀仍是今天我們所需要的,只不過是在這變遷的過程中我們多考慮一些項目。所以在時代的變遷之中我們的審議應該更加的精緻化。這是本人認為審議應隨時代不斷的演進。

接下來所要談到的是審議的標準,今天講習會的主題談到效率跟地方競爭。我們常將審議效率當做案件要很快的通過,就誠如剛剛部長所提到的,都市計畫法已經規定審議一個案件要在60天審畢,頂多延長一次。這樣似乎是將事情簡化到:「審議時間」是一個效率的問題。但實際上不應該如此,而應該是在整個審議制度發展過程中我們是否建立有效的審議知識和規範。審議知識和規範應是眾所周知的。換句話說,只有當審議知識和規範成為大家有效的使用時,審議制度才是在進步中。所以很多審議知識和規範應該都是提案者或是民眾、承辦人員、都委所需知的事情。所以當審議知識和規範這些資料大家都很熟知的話,所提案的內容也比較不會有所衝突,案件很快的在都委會就能決定。在審議標準之內容上,基本上應包括兩項:一是整個社會價值體系的問題,這個價值體系應存在與每一個地區(台灣、每個縣市、鄉鎮都是一個地區)中,如是在每個地區都很清楚知道我們要的是什麼。第二個就是地方發展的定位與目標。假若每一案件均很清楚其發展價值觀與發展定位,其實審議標準就很清楚。這樣就可以發揮審議效率。反過來說,這些資料都不清楚,只要求案件要儘速通過,那就失去了審議的意義。所以審議標準和審議制度演進有密切的關係。

接下來所要談到的是審議的效率,在這一部分我希望提出的是一些做法建議。第一個建議就是審議的標準應訂的更清楚。因為在現在要求的是效率、且要求競爭力。就如上所述,對於相關的審議規範應有更明確化及適合各種情況的審議標準,而不是像過去很簡單的幾句原則性的話就可做為審議標準。而且每個地方都應有這些詳細的審議標準。也就是需要有更明確的審議指導原則,或者是說主要計畫必須經常性的整理出一些說明作為審議指導原則。這些審議標準還必須經常做一些宣導,透過報章或是其它媒體做社會宣導。都委會也需要每隔一段時間就再重新思考或檢討地方發展的問題,並彙整出對該地區的審議標準。審議標準的檢討可讓都委會委員瞭解地方發展的方針,也有機會讓社會有一個再教育的機會。透過社會宣導和定期檢討的審議的標準就能讓大眾所接受、了解,這樣審議效率就可以形成。

第二個建議是:鼓勵民眾參與。政府除了讓大家去接受一些地方長遠發展的目標之外,本人覺得現代我們不應該是政府什麼都要自己做。譬如:過去都市計畫變更都是政府自行運作的觀點,現在我們應鼓勵更多的民間自行擬定之都市計畫,擬定都市計畫在目前而言似乎都是大地主才能做的;我們應去鼓勵都市更新,在很多人密集一塊小的地區,倘若能夠透過地區自發的力量來擬定他們自己的計畫。要讓民間實現這些自發性的計畫的話,我們在審議過程中,我們應對民間所提出計畫必須要求的比政府自行提出的計畫更為寬鬆或是給予更多的獎勵。政府自行擬定的計畫應要求的更加的嚴格,並鼓勵民間自發的力量。這樣,我們的都市計畫才有可能做得更好,對於目前都市計畫極有限的資源才能發揮到最大的戰鬥力。這是民眾參與的部分。

第三個建議是有關形式要件的審查。都市計畫審查的形式要件必須廣為流傳。形式要件的規定不一定是印製成冊,而是讓民眾能很容易去取得,或是放在網路上讓民眾能很快的看到。這些形式要件要更精細化,依不同的情況來規範清楚。接下來就是有關承辦人員的初審工作,目前都委會委員所取得的初審資料內容僅是一些有關形式審查標準的東西,本人覺得這是不對的。承辦人員應將涉及審查案件之地區發展的定位,從一個區域的觀點來說明。並且說明目前所要變更或是擬定的計畫內容,是不是跟較大的地區的發展方向是否一致。應從此一角度來準備初審資料;有了這些基本資料來做決策就會比較快。

第四個建議:就是專案小組。本人覺得專案小組很重要。審查的案件中往往有很多非常複雜的事情無法在大會中深入探討,在委員們都很忙的情況下,無法就每一內容詳細的討論。所以專案小組只要涉及到比較複雜深入的問題,他們就應該就做比較詳細的討論並做必要的資料彙整。然後再提到大會,這樣我覺得可以提高審議效率。

像今天在此所舉辦的講習會,在地方也應該要做。地方發展所涉及的地方價值體系和價值目標,需要常常去討論去強化;這樣在都委會在審查的時候比較容易取得共識。不然徜若是資料不足,大家對於地方的發展目標沒有認識與共識;一下子要進入討論某一個案子,大家就覺得很敏感,而影響到發言。倘若是常常有這類的講習會的話,不是針對某個案子來談、而是針對一般性地方發展應該怎麼做來談的話,這種溝通可以讓都委會的審議過程節省時間。

最後一項是談到中央和地方分工的問題。現在變作兩級兩審制,中央應該要審查的應是從較大的區域發展之觀點,而不是一些很細碎的案子。佷多屬於地方或是小地區的案件,宜由地方自行決定。但這樣是否就是細部計畫本人並不敢確定。在現行的都市計畫制度中,對於何者為主要計畫、何者為細部計畫的定義本人認為並不是很清楚。所以中央與地方分工的問題應會涉及到一些體制建立的問題,本人比較偏向於既是要分為中央和地方,地方就是對於地方發展定位、地方要求的環境品質,或者地方所追求的價值觀等均有須要做出明確的決定。至於,拿到中央來審議的應是有關於整個區域的發展趨勢、全球化這樣的觀點。中央的審議應著重在地方發展定位是不是適合,或者是檢查主要計畫的推理過程,從課題到目標是否一致,提出的解決方式和目標體系是否一致,就這些內容去做一些思考即可。

賴美蓉 逢甲大學教授

主席、各位委員、各位與會的先進大家早。今天非常高興能有這個機會來參加此次的講習會。大概從八十一年到現在,我持續參與都市計畫審議的工作,從地方到中央,感觸很深也有一些看法跟想法,提出來供大家參考。

首先,我想許多都市計畫委員,都會發現目前在都市計畫審議中最大的一個問題為,大部份的地方政府,在制定都市計畫或是通盤檢討的時候,沒有提出整體的都市發展的方向。我們也發現許多的城鎮只是為了要符合每五年必需要通盤檢討的規定,而提出都市計畫通盤檢討。因為,一個都市計畫通盤檢討案只變一、兩塊或是三、四塊分區的鄉鎮很多。當問及原因,「人口外流無法作什麼事」,往往是最大的理由。但是,人口外流原本就是一個都市的問題,為什麼不能運用都市計畫的手段,或是將都市計畫當做是一個工具,讓都市能夠再發展?我想這是每一個地方政府所應當深思的。好好的利用都市計畫擬定及檢討讓都市發展,應是執行都市計畫制度最重要的目的。法規所規定報告書的形式及項目只是基本要求而已,因為擬定或通盤檢討都市計畫最大的前提:是都市往那裡走?有沒有方向?發展的方向是在那?你才有辦法做都市的規劃,才有辦法去做檢討。因為長期以來,處於辦理都市計畫目的被忽視的現象之下,都市計畫的審議除了審核的工作以外,還需兼負剛剛辛老師所提到的服務,以及教育和引導輔導的功能。其實,如果每一個地方政府都能明確提出都市發展方向,審議工作就變得比較清楚而且簡單,不是那麼困難。但是,現在我們所遇到的最大困難就是就是不知道地方政府變更都市計畫的理由。所以,每次都會詢問都市發展構想,在告知即使是人口外流也應該有積極的對策,以過去之經驗,有些鄉鎮長會說”太難了”,當然,有些鄉鎮長可以接受這樣的觀念,會再回去重新思考。我覺得我們要去努力的方向是,要體認從事都市計畫,不是只有畫一個都市計畫圖跟做報告書而已,更重要的是能夠讓都市發展。如果不能夠讓都市發展做都市計畫是沒有用的,也完全忽視了都市計畫的目標以及目的。提出這一點也是希望能和大家共勉,唯有擔任審議工作或是規劃工作的同仁有此共識,我們才有辦法改變長期以來都市計畫審議的一個困境。另外,我覺得比較難過的是,當我在自我介紹說:『我是教都市計畫』的時候,很多人都問我一個問題,那就是『為什麼台灣都市這麼醜陋?』。當然,都市這麼醜陋必然是很多因素造成的,但不可諱言的,我們確實需要承擔一部分的責任,有很多的工作,是有待我們努力的。

第二點,目前很多地方政府在從事都市計畫訂定時,大多是委託民間的工程顧問公司辦理。我發覺地方政府(不論是主辦人員或是主管人員) 的參與程度會影響到都市計畫的品質;也就是說,只要地方政府的承辦人員或是主管人員比較關心,該地方的都市計畫品質就會比較好,同樣也會影響到審議效率。因為,如果一個粗略的都市計畫送到都委會,審議工作就要從頭開始,我們必需去了解該都市計畫的目標。這就回應到了我所提的第一點部分。所以,無論是從那一個行政的層級立場來說(鄉鎮或是縣市政府),在擬定及執行階段都應積極參與。即使從比較現實的政治選舉來講,提出都市發展連藍圖及願景也是很有用的。

第三點,何老師也提到民眾參與很重要,但是我覺得有一個前提-民眾參與是要在民眾有能力或是資訊充分的情況下去參與是最有用的。而讓民眾有資訊有能力的工作,是政府需要承擔的。也就是說要如何去傳達所有的訊息,讓民眾能夠了解都市計畫相關的法規,減低無謂抗爭。有時我們發現有些抗爭,是因為不了解都市計畫的制度和法規。所以,要如何去做宣導,以及如何以社區為基礎加強宣導都亟待努力。現在營建署正在推動社區規劃師制度,也是一個讓民眾可以了解相關的法規和制度的管道。當然,民眾參與只是告知是不夠的。現在署長大力推行民眾參與之機制,從告知慢慢開始一步一步的讓民眾真正的去參與規劃,也是我們未來應有的輔導責任及努力的方向。過去這麼多年來,營建署辦理了許多的講習會,對象都是從業人員。雖然對於從業人員的培訓很重要,但是針對一般的都市計畫講習,我們是否能再擴大為一般的民眾,這也是可以思考的方向。

最後,中央和地方之間的合作方面。剛剛辛老師提到聯合審查,我覺得這是很好的方式。但我覺得聯合審查不應只是像目前審查921災後重建計畫案,所有層級都委會委員到內政部開會決定之方式,應該可以推廣到比較複雜的案子。目前在地方審查的時候,為了提升效率,都會組成專案小組先開會討論及踏勘;到了中央往往也會組織專案小組,事實上,是重復在做相同的事。我們是不是可以有一個機制,將二者合在一起。例如,中央和地方的委員一起踏勘,到了中央審議時,比較瞭解當地情況,可增強審議品質,審議時間也可以縮短,如此較能符合「審議需在二個月之內要完成」之規定,這應該也算是聯合審查的機制之一。

林建元 台灣大學教授

柯署長、各位小姐、先生,大家好!今天很高興有這個機會可以在這學習。

假若要推動都市計畫改革或是進步,個人會覺得從都市計畫審議這方面的改進或是改革下手,最有可能發生最大的效果。基本上,都市計畫的運作機制包括三個系統:都市行政系統(如:營建署),都市規劃系統(如:市鄉局、一般顧問公司),及都市計畫審議系統(如:都委會)。其中,發生最關鍵作用的是都市計畫審議系統。其作用方式和我們的教育改革是一樣的道理。在教育系統中有行政系統(如:教育廳、教育部);教學系統(老師們編輯課本、教書);及考試系統(出考題、辦理入學考試)。其中,入學考試的方式改變,其他的行政與教學方式也會跟著更改。就像考試會影響到學校的未來整個運作方向,都市計畫審議也會發生相同的作用,假若審議制度不進步的話,那其他的都市計畫改革也很難發生作用。

在前不久都市計畫學會剛開過一個海峽兩岸的都市計畫研討會;有二十二位大陸人士預訂來參加,我們學會去幫他們申請。結果,其中有一位沒有審查通過,因為此人的官位層級過高,為某市的市長而非都市計畫的專業人員。學會提出申覆的理由是這麼說的:在過去的五年來,台商去大陸投資的人很多,除了土地與工資便宜外;另一個原因是大陸在三個星期內即可完成工業用地變更與取得;而在台灣要將工業用地變更完成大約要花三年的時間。為了環境品質的保護,我們當然不可能將用地變更由三年變成三個星期,但是我們可以讓大陸官員過來學習我們的制度,延長大陸的用地變更時間,這樣我們就可以提升我們的相對競爭力了。剛剛何東波教授提出個問題:是不是我們將時程從三年變成三個月或三個星期就是真的就變好了?恐怕答案不是這麼簡單。我們還要注意到經由我們規劃的結果,是不是可以營造一個品質、風貌與文化內涵更豐富的環境?是不是提供老百姓一個更快樂的環境、更公平的一個決策程序?這些都是我們在全球競爭環境中,通通要考慮到的目標,而不只是考慮時間快慢的單一向度。

都市計畫審議的功能主要有兩項:第一個是確保作業程序合法,因為計畫成果會影響到民眾的權益。其實這個部分都市計畫的行政部門就可以解決,應不需要太多的委員。真正困難的是都委會的衝突管理。基本上,一個案子在進入都委會的審查階段,通常會發生三種衝突:第一種是利益的衝突-為什麼一個地方要劃成公共設施保留地、另一個地方則要劃為住宅?第二種衝突就是價值的衝突-為什麼某一個海岸地要變為工業區,而不是遊樂區?有些人就是覺得生態比較重要、經濟比較次要,或是倒過來。第三種衝突就是專業的衝突-大家都說為了地方好,專家對於高密度或是低密度、建蔽率卻有不同的看法,其實這就是有個很大的問題。

我們在審議時,就必須設法解決衝突,其作法不外乎兩個方向:第一個是訂定良好的遊戲規則、把審議標準以文字表達,變成客觀的審議準則。另外一個方向,就是要提升參與審議作業每個人的品質。整個審議所影響到的層級,不只是都委會委員,而且還有民眾、地主、市長或者是地方首長、規劃單位、行政官員。各種對於問題的不同認知、對問題的不同專業能力、對問題的不同偏好,都會影響對審議的最後結果。實際審議結果的品質取決那個標準最低的、品質最爛的人;因為大家都要去遷就他。因此,我們不止需要遊戲規則變能透明、變得容易操作、甚至於都委會的委員本身也需要受訓。過去都委會委員任命了之後,好像專家就自動會變成了很好的都市計畫委員。其實,常看到都委會的委員堅持己見,就像剛剛何教授說的觀點窄化、視野短淺。因此,他們也需要一個所謂品質的提升過程。

剛說的是個別審議的改善。然而個別審議的改善做了,並不代表所有合起來的制度就是對的。從整個的大制度來看,有些改革營建署也沒辦法去改,但是會影響我們的利害;有些則應該在都市計畫體系中努力改革。首先有兩個我們自己改不了但很重要的變數,第一個是土地稅與租稅制度的改革。例如現在都委會最麻煩、最痛苦的一件事,就是明明覺得一個地方應該變更使用分區,變成商業或是其他的用途,但又覺得好像會覺圖利他人,於是一定要回饋百分之三十或是更多,才會甘願、才覺得符合社會公平。其實這是個誤會,主要是因為土地稅的制度無法做到利益回收,或資本利得的一個課稅功能。第二個外在變數就是財政的問題。現在每一個地方都市計畫都是劃了以後,等市地重劃、或區段徵收的辦理,但這是不可能的。過去以來,都市計畫的範圍、公共設施的配置和財務計畫完全脫節。

接下來,我想建議都市計畫有關體制改革的事。剛剛所說的制度設計在垂直面好不容易變成了二級二審制;即使如此,我個人仍是傾向於將細部計畫完全交給地方政府。因為處在地方競爭的時代,本來就該給地方更大的權力、負擔更大的責任,所以像剛剛提到的區段徵收、財務計畫等作業,應該由地方自己把財務自行納入考慮,不要讓中央幫他背書。當然,除上下的垂直整合以外,另外就是水平的業務整合。目前在水平的整合制度中,最麻煩的就是環境影響評估與都市計畫審議的重疊性。在國外,環境影響評估是都市計畫審議過程中的一個環節;可是在台灣就是一定要重新再做一次評估。如此當然可以創造了許多顧問公司的就業機會,但沒有意義。剛剛提到細部計畫交給地方政府負責審議,若擔心有問題,則建議中央政府在細部計畫的審議部分能加上一個申訢的制度。

另外,影響整個都市計畫審議品質的當中,很關鍵的影響變數有三項:資訊、知識、智慧。總之,都市計畫審議制度是件很重要的事情,面對未來的大挑戰,要改的地方很多;除了剛剛提的審議速度之外,包括土地使用的彈性也要去注意調整。另外,例如公共設施的需求,面臨到老化的社會,未來人口已不再增加,甚至是人口外流,公共設施數量、配置、與內容的要求必定不同於過去。這些都是我們都市計畫的挑戰,這也是營建署未來必須注意的改進。

陳博雅 文化大學教授

主持人柯署長、台上的各位老師,台下各位都市計畫界的同行,各位早安。

我們台灣的都市計畫從日據時代做了七十幾個,進展到今天的四百多個。都市計畫的審議從早期只敢審議民眾的陳情意見,而我記得當年二、三十年前對民眾有利的才敢改,對民眾不利的不敢改;到今天非常的活,敢對於整個計畫要求重新再研擬、再做補充。甚至進一步,正如署長剛剛提到的民眾參與;我想以後都委會在審議的時候,陳情人、民眾就坐在後面,看著審議的過程,這時代已經快要來臨了;所以,我們面對的挑戰是非常的大。一談到個計畫審議的效率其實關鍵還是在於規劃、審議跟幕僚作業。個人因為在這行業做了超過三十年以上,所以對於審議有相當程度的體會。我覺得說都委會的委員,第一個,應該對都市計畫法令和都市發展政策有基本的認識。我到一個地方都委會的時候,首先第一個會問「請告訴我,你們的政策在那裡」,如不曉得你的都市發展政策我要怎麼審;你的整個縣、整個市政策在那裡,這樣的話委員才不會摸不著頭緒。第二個是說委員本身,最起碼要懂得整個都市計畫的規劃理念、時代的思潮、民意的趨向,你要了解。不能說,當都委會委員邊作邊學,那太危險了;到底整個規劃理念進步到什麼程度,你應該要了解。剛才辛老師所提到的全球化,那你審議的時候,尤其在都會區裡邊,是不是單一對你這都市計畫來審呢?還是從整個都會觀點來審?常常強調地方自治,當中央在審的時候有沒有尊重地方;你不能一邊說尊重地方,但當在審的時候你不尊重。第三點就是委員應該了解到都市計畫是一個妥協的產物,我今天最怕的是,比如說一個委員是個交通專家,當委員之後他變成全能了。當在委員變成全能的時候,對於都市計畫的堅持,別人一點辦法都沒有。我覺得是非常危險,所以我覺得委員要了解都市計畫是一個妥協的產物,他本身不是一百分,可能大家能夠接受只有七十分,那你應該還可以接受。再來非常重要的就是各位委員要了解,都市計畫對於地方的時效性。也就是說,常常都市計畫審查的時候,委員要開會可是沒有空,會議一拖就兩個月;一個案子給人家審一年,專案小組給人家審兩、三年。地方是急得如熱鍋上的螞蟻,都委會根本不理他,反正我有時間再來審。所以委員本身要了解地方上的時效性要配合。

那對於地方上的幕僚,我覺得說一個都市計畫要審的好,幕僚實在是非常非常的重要。但是我們會發現在很多地方、縣市,都市計畫課、城鄉規劃課的人員很少,而且可以發現裡面不一定是學都市計畫的,學都市計畫不知調到那去了。我覺得在座很多都市計畫的主管,你應該要去爭取,把縣市政府學都市計畫的人網羅起來,把這些專業充實起來。要做什麼?就是你平時的資料你就要整理,而且都市計畫審議的時候,幕僚基本的分析非常的重要。委員本身沒有辦法自己做分析,但是要審議之前的分析,甚至你初步的意見,可以做委員的參考。第二點就是說,剛剛談到效率;其實我個人過去當地方和中央都市計畫委員和起來也二十幾年了,我的感受。是為什麼一個都市計畫會拖,規劃單位你叫他一改改個半年,你也不管他;承辦人員一簽,簽個兩個禮拜;縣長一批一個月以後再開會,送到地方去行政單位一拖,都是這些地方耽誤的。所以,其實關鍵是在一個心志,你如果把他當做一回事,就好像專案變更、個案變更都很快,為什麼?你把他當做一回事就不會拖。在審的時候如果碰到一些疑難雜症很難處理,就一拖拖機個月甚至一年。其實,真的沒法解決的話就擱在那,其他的先通過;這個以後再慢慢處理,這樣整個案子就不會拖了。

最後我就是有些建議,給柯署長和各位委員參考;第一個是說,我覺得在聘都委會委員,因為我們受到人數的限制,很多的專長實在是不夠。在碰到專案的時候可以聘請臨時的專案委員。假若這個專案需要生態的專長,在裡面又沒有生態方面的委員,就可以請生態的專家來;專案小組請他給些意見。我想這樣對於審議效率應該有很大的幫助。第二,我覺得每年年初新聘都委會委員要先職前訓練,類似講習;讓都委會委員對於政策、法令有基本的了解。不是說他一來就變成專家,坐下去就開會、就參加討論、就有所堅持。第三,是說規劃及審議…等,規範還是要建立;我發現審查的時候,規劃單位很認真的話品質很好,或著說委員很負責的話審查的品質也會很好;反過來說,規劃單位隨便給你湊數,委員本身也不是很負責任專業,同一時間核定的案子品質差太多;這是很不應該的。另外,中央跟縣市都委會是應該慢慢要分工,我覺得中央應該是著重在法令、政策、都市發展的架構甚至所謂的公平正義有沒有把握;地方應該是比較著重在實質層面,應該慢慢會朝向分工。最後我覺得都委員委員除了審議之外,應該還有研究建議之權。這對於品質的提升也是有助益的。以上建議供參考,謝謝。

周志龍 台北大學教授

署長在座的各位委員、各位先進,很高興能夠參加這次都市計畫審議業務講習的圓桌會議。

因為時間因素,現在就我個人的觀念來跟各位做一個分享、報告。在這我想先說個重點就是之前我們都在說-planning for people,這是在傳統都市計畫方面最重要的觀念。但是時代在變遷、環境在變遷,更重要的加入新的觀點-planning for change,為變遷而規劃。因為環境、社會、市民社會的不斷轉變,產業經濟的結構轉型,外在環境,特別是全球化的衝擊…等等,這個變化就非常大。所以,在談都市計畫審議就要考慮到很多層面;基本上審議可以分成程序和實質審查部分。程序審查部分,過去一直在強調都市計畫審議在程序上很多的問題,造成競爭力、時間的拖延…等等。但是,最近大家注意到這方面的問題,這部分的問題已經在改善了。而在實質審查的部分,個人覺得有很多部分仍停在舊的觀念裡面。在這裡我要點出「planning for change」的觀念。這主要是外在環境的變遷,到底這是什麼樣的變遷?說明如下。過去我們是從農業社會到工業社會,到現在一九八零年代後期後工業化社會,整個都市結構的變遷很明顯。在工業化的都市,是人口大量都市化,快速量的擴充、在都市範圍的集中擴充。在早期的通盤檢討到目前為止都是關注在人口的形式規劃上。在那個時候是時代的背景,用這個要去管住整個都市漫無邊際的擴充。也因此,我們明顯可看出土地使用規畫,是抓住人口這個邏輯。但是在八零年代後期很快的變遷改變過來了,後工業時期,工業已經開始停止成為都市活動的重心。那量產部分、大規模的工業都往外移,要求經濟發展的基本動力,不再是單純的量產而是在創新跟研發。所以,知識系統跟創新系統,變成是都市發展的基本動力所在。過去從量到質的一個改變,社會要求勢必是整個會變遷過來了;要求的性質也不一樣,我們要山要水要文化。所以我們可以看出來,通盤檢討裡面我們所要求的內容,顯然在後工業化的台灣的都市轉型過程當中,很多內容已經不符實際。

以下我就根據議程所指定的議題,依序說明如下:首先,都市審議在未來都市發展中所扮演的角色為何?透過審議實質規劃的內容,應該要帶動未來走向後工業都市發展向度來做一個操作。所以在審查的內容上,我覺得應該檢驗計畫在建構都市架構以及激勵都市轉型變遷上的功能作用。特別是通盤檢討部分,應該著重在這一點上。但是,在過去審查的案子當中,我們聊解到許多的通盤檢討,都變成是一種填充題。主要的工作,就是先預測人口有多少人,作為基本的依據再來作都市計畫的檢討。根本的都市願景在那裡都看不到,都市發展的空間架構、未來的安排都看不到,所以實在是很難來去審查;到最後都變成零零細細的,一條馬路要稍微拓寬或者是訂椿的問題。列了林林種種的土地變更,在審議計畫書內,但卻看不到構結性的空間調整與策略性的作為。相關的交通串結、土地使用的安排,願景都看不到。所以我覺得說都市計畫實質內容審查,應該與激勵後工業都市轉型發展做掛勾。這個功能的結合是比較重要的。

第二點關於在都市審議最迫切功能的部分;首先就是空間架構的提出,以指出都市基本的問題在什麼地方;解決的交通問題、土地使用、公共設施等,並訂出都市發展的重要目標。訂出來之後才會去找土地、找變更,如果這些找不出來都不行的。此外,後工業都市通盤檢討,應新增列的重要內容,應包括以下幾個面向就是文化環境規劃。另外現在所謂本土化、社區總體營造都跟這個在一起,那我們的廟宇,我們特殊的展演設施在那裡?如何跟公共設施做一個整合?這個是我們目前的內容。辛老師在這,也是在呼籲的。這又連結到都市的身分認同的問題,所以不能小看它。後工業化社會、市民社會、中產階級浮現上來所需要的是這個;不再是過去傳統工業化那種只要開發土地、開發者主導一切。

再來就是,藍帶跟綠帶規劃;我們的河川,特別是都市裡面幾乎所有的河川都受到污染,而且用一個很高的圍牆把它堵起來,眼不見為淨。都市計畫在水岸空間的部分,過去非常忽略;那山岳更不用說了。這是在生態環境規劃上極為重要。但是我們在環境要求裡面有沒有看到這個,通盤檢討沒有看到這樣的內容。第二個通盤檢討應增的重點內容,就是我們一直在推的「社區總體營造」、環境改造裡面的重點計畫。我們一直固守在傳統的都市更新,事實上應該把這個納進來,才能動員當地居民共同參與規劃的過程,使得都市計畫也能配合到環境、社區的改造。第四就是都市整體開發方式的調整,目前開發方式的變遷,使得都市計畫在落實的時候發生困難。委員在審議時,審得很高興,提了許多意見,也具體指出這個應該如何整體開發、那個願景可以怎樣怎樣…等。所以就限制他將來一定來做整體開發、辦理市地重劃或區段徵收。現在整體開發卻無法落實,出了問題。特別是區段徵收這方面,區段徵收在不動產景氣的時候,可能推的比較容易一點,市地重劃也是。但不景氣時候,現在公告現值都比市價還高(加三成後),大家都要領錢,導致區段徵收都辦不下去。當主導的工具沒有了,都市計畫在落實上可能就產生很大的危機。所以,我是覺得這一部分,我們應該要趕快去做很詳細的研究,對都市計畫未來發展開發方式這個部分,提出可行的替代方案。

再來就是如何透過審議的效率跟品質兼顧的狀況之下。剛剛賴委員也提到了就是中央跟地方如何跟串聯,共同審查這個機制,我非常贊同這個幾制,免得中央跟地方溝通的不良、官僚系統的往來浪費時間。

第四點:兼顧社會公平。我剛剛談到從工業到後工業,現在慢慢的可能有些工業區會成為其他使用,因為它的轉型從京華、微風廣場、士林紙廠、到高雄等案例很多。特別是,這些大都會都市裡面的工業區。這就涉及到了變更的標準是什麼?所以,我是覺得中央應有一個通案性的標準來規範。特別是,在土地使用配置,回饋以及使用強度的問題。應該有個透明的、通案性的規範。但對地方也必須賦予一定的彈性,特別是,如果地方可以自己提出一般通案的標準。要變成商業區,商業區整個面積足夠不足夠?變成這個我的條件是什麼?有一套自己的系統,我們也可以同意。這個通案的法則應該建立,以免造成爭議,主席也可能會上下其手,造成我們委員的困擾。最後在中央和地方的分工,這個部分我想最近的困擾是在,現在細部計畫放給地方了,我也非常贊同。但是細部計畫在變更的時候,往往涉及到主要計畫的變更,這個時候就有一些模糊空間。有一點就是說,當案子送上來到內政部審查,工業區變商業區的時候,到底這樣的情況,我們是只審他的區位可不可以做商業區使用,其他都不審查了,因為細部計畫的內容業已劃歸地方權責。我想這樣的一個審查的品質是有疑問的;我們認為一些重要的內容,在主要計畫在送來的時候,我們的細部計畫部分應該要併案送上來,特別是土地使用配置與使用強度的部分,因為主要計畫有指導細部計畫的責任。在這樣的一個狀況之下,需要的另一個中央政府要做的是說,要去學習一下英國的政策體制。他一定期七固定會有所謂”Urban Policy Guidance (UPG)”那與Planning Policy Guidance(PPG)的發佈。所以,剛剛陳委員也有提到,我們都市政策到底在那裡?我相信在座的各位不管是中央到地方,大概都也搞不清楚什麼是都市政策。所以,如果要大家非常清楚的都市政策到底是什麼。我們要因應環境的變遷,這應該是中央可以有一些作為的地方,這個東西我覺得是非常重要的。

最後,在審議的時候通常給人一個感覺就是在管制。事實上,我們是要激勵都市計畫做為帶動都市結構轉型的作用。也因此,我是覺得要有些獎勵的措施出來。比如說在回饋的部分,我們可以做一些對於激勵地方轉型作用特別大的,給予另外一些減免,在土地使用強度上,甚至可以做一些改變;在土地取得的方面也可以給一些協助。這個獎勵的部分,我是在這提出來,特別是以後細部計畫放給地方之後,應該把民間可自辦細部計畫的部分公告出來,鼓勵民間自擬細部計畫。,主要計畫已經定了,但是細部計畫詳細的內容、開發的內容大家可以談,指定地點公告出來,優惠措施也一並公告;就等於是公告徵求。如此我們都市計畫才會活絡起來,我們的都市計畫在民間參與的部分、獎勵的部分,我覺得我們做得還不夠充分。以上就是我所做一個報告。謝謝!

總結 柯鄉黨 內政部營建署署長

謝謝各位引言人的發表,現在跟各位報告我們營建署未來的都市計畫主要走向,剛才各位提到的景觀很醜陋,因此,行政院長已經指示我們要擬定環境景觀維護法。不僅是以我們台灣地區,而是以全國來做為擬定法案對象;同時還特別指示要針對都市地區來訂定都市相關條例,還有廣告物設置管理辦法要大修。現在廣告牌非常凌亂,所以景觀的問題已經在行政院院長層次所重是,是非常難得的。我們審視過去台灣地區這麼多年來,那位行政院長有重視這方面的事。可以利用這樣的機會,大家共同努力。另外,剛才提到都市計畫的審議和擬定倒底怎樣分工;地方、中央分工合作。過去大家都提到,都市計畫是地方事務,應該讓地方來管。雖然現在已將細部計畫下授給地方政府來審議查、核定。未來我們營建署在修訂都市計畫法裡面,準備逐步下授主要計畫的核定工作交由地方,除非直轄市、省轄市或重要計畫,配合擬定的都市計畫、主要計畫,才由中央來核定。其他的將逐步的下授給地方政府核定,這是必需要走的方向。

剛才提到的辯護制度,我們也準備需在都市計畫法全盤修訂的時候。把這個在國外已行之有年,且相當好的一個辯護制度納入。另外,我們看到在過去台灣這麼多年來,擬定了四百四十六個都市市計畫地區,但檢視一下,百分之八十人口都外流;只有在都會區邊緣地帶的鄉、鎮、市,都市計畫區人口有增加的現象。按照經建會的估計到民國一百一十七年,整個台灣地區人口成長率等於零。這麼大的一個變化,我們都市計畫一定要未雨綢繆;而且多年來計畫擬定以後,二、三十年計畫範圍從來不變,甚至於要擴大沒有縮小過。劃了那麼多的公共設施一點發展都沒有,因此我們要仔細來思考一下;是不是就現有發展地區劃一個適當範圍就可以了,其他恢復為原來使用,但是指定為都市發展的保留地,也是一種方向。那這些保留地原來的計畫不見了,不會影響到地主的權益,他隨時要開發透過開發許可的申請,也可以達到目的。但是原來計畫的主要幹線道路、公共設施還是要指定適當的區位保留下來。這個方向大家來探討一下。

另外,談到鼓勵民眾參與,尤其是社區性、地方性的民眾可以讓他完全參與,在目前世界各國民眾參與的部分,至少有三十種不同的方式存在。因此,我們在未來在修訂都市計畫法,就是在授權給各位,來定訂一個適當的參與方式。因為計畫的性質不同,像主要計畫來說,牽涉到全市性,那地區範圍廣:而細部計畫有時是小部份的,那參與絕對不同。將來我們會有民眾參與的參考手策給大家做為作業的參考。

另外,剛才提到專案小組的功能很重要。我們從國外先進國家的經驗,可以看得出來,專案小組是審議都市計畫的時候,對於技術性的問題,絕對在專案小組的時候處理掉。送到委員會去的是一些有爭議性或是政策性的,才在那討論。反觀我們現在是混在一起,都攪不清楚,細的不得了,在委員會那浪費時間是不對的。我們也要努力來改進。而有關於新的委員在聘進來的時候,要受訓,這個是非常重要的。以前我個人在台北市都委會服務的時候,就特別蒐集了許多國外的錄影帶,來看國外是如何訓練新的委員,在這之中的過程、內容一套都有。很可惜,我們在這方面都沒有強化;我們也希望在將來能將這個計畫落實做好。另外就是都市計畫本身,都是可以印出來成冊來發行,讓計畫地區的民眾能購買到一冊,一看就很清楚的;這個工作在八年前台北市都委會已經發行出一大本,效果很好。所以在這方面也可以在各鄉、鎮、市比照辦理,這一部分是有必要的。

未來營建署很重要的工作,除了做為中央都委會的幕僚作業以外,更重要的是要把焦點放在未來台灣地區都市發展政策的擬定、分析。甚至於我們構想要像美國都市發展政策,每兩年由總統親自發布、宣布。而且有一本都市發展政策的白皮書。同時我們也考慮將來逐步加強營建署的制定,為了適應未來發展的都市計畫改革制度、法令規章;讓我們有一個很明確的方向去尊循。當然,都市的發展隨著社會經濟環境的變遷,隨時都要做適當的調整,也是必要的。就到此結束,謝謝。

4. 都市計畫法令及細部計畫審議原則講習(法令介紹部分) 主講人:王組長銘正

本署委託中國文化大學辦理,本年度都市計畫審議業務講習會,具有重要的意義。我記得二月份部長到任之後,他有感於都委會在審議的過程中,有關地方政府針對相關法令的運作,以及委員會臨場簡報的事項極待改善;認為有進一步邀集各相關單位進行講習的必要,所以,本署長透過委託的程序請文化大學,辦理今年度的都市計畫業務講習。就國內都市計畫講習來講,本署正式辦理講習會已經有一段時間;上一次比較完整的是73年。回顧到我們台灣都市計畫的體制,事實上,講習的制度和法令的訂定發布具有密切的關係,民國25年頒布的都市計畫令及施行規則,當時特別舉辦了一個台灣都市計畫令的講習會;目前我們都市計畫內最重要的文獻-『台灣都市計畫講習錄』,這個文獻,目前是過去日據時期五十年間,唯一一套最完整有關都市計畫講習的文獻資料。相關的法令制度的內容,到目前都還出現在相關法令之中,今天在這個重要的時間辦理這個講習會,主辦單位特別針對最近的相關制度的重大變革,藉這個機會對大家做個報告。

(一) 為配合國發會的共識,今年五月十五日總統令修正公布施行的都市計畫法第23條、19條、26條、27條-2,這27條-2有特別的典故;本來我們送出三套法案,有27條-1以及27條-2,但經過行政院及立法院最後協商的結果,經發會的部分先拿出來討論,先完成審查三讀通過。最近有民眾打電話到總統府詢問,27條沒有之1啊,怎麼有之2呢,這就變成國內目前特殊時空的產物;立法上特殊情況的時候,變成有些條文本來擺在後面的跑到前面來了,現行的都市計畫法如果有瀏覽本署網路的資料有27條27條-2沒有27條-1,特別向各位報告。這次修正的重點,19條、23條、26條、27條-2的部分,剛剛部長以及署長都有做一個扼要的說明。事實上,現行的19條目前操作上最重要的是審查時間的掌握,規劃公司及相關的作業單位,修正書圖的時間。我記得71年至73年之間,個人做過研究,修正書圖的時間可以長達十幾年,因為沒有催辦的制度,所以沒辦法有效的掌控時間。這次修正條文配合行政程序法之施行,關人民申請案應訂定處理期限的規定,我們特別考量類似環保署審查環境影響評估作業期限規定。我們特別在19條內設限,審查作業以兩個月為限,有必要時得延長兩個月。

(二) 至於相關作業細節特殊情形,我們在資料中另外有附的19條第二項的作業補充規定,就是前一陣子會同各縣市政府共同研商後的結論,訂定十九條第二項的作業補充規定,至於第23條細部計畫核定的程序部分,過去從民國四十五年之後,當年總統府曾有指示,都市計畫核定程序中央一條鞭,中央獨攬在手上亟待改革,過去大陸時期中央相關部會會同核定之後向行政院備案,但這個數量在大陸時間是做戰後重建的工作。到台灣之後因接收72處日據時期的都市計畫,後來陸陸續續進行新訂、修正都市計畫之後,發現這些計畫性質還蠻複雜的。因為過去在大陸時期並沒有擬定都市計畫的完整經驗,在48年總統府臨時行政改革委員會,也曾經定義研究改進審核都市計畫方案,但是研究方案一直無法有效落實,因為中央還考量到授權產生的利弊得失的問題。最早的文獻是48年到現在,但是最後才在今年的五月,相關的規定在都市計畫法案23條的修正中,才真正的把權力下放到地方政府。這也是四十幾年來政府政策上一個最重大的突破,雖然有很多學界私下有不同的見解,認為說計畫自己左手擬定,右手核定,邏輯上恐怕不盡周延。

(三) 我想都市計畫相關的法令制度各國互異,國外一般一級一審最後核定確認都是議會,不是行政機關。我們國情特殊,從58年設定這個制度以來,就是靠都委會的審議制度來做審議的工作,實質上,政府播遷來台在民國43年之後,首度的都市計畫審查是內政部會同相關部會組成審查小組,並不是都委會的審議制度。我們是在53年修法後,58年重新修訂都委會的組織規程準則,才確定了目前的審議制度,既然我們國家的制度設定在這個架構之下,並沒有調整之前。雖然,是有所謂左手擬定、右手審議的問題,若干的機制我們可以在後續來做進一步考量,尤其是可能在今年年底之後,有關主要計畫考量盡一步擴大的授權之後,規劃部門的城鄉局以及整理審議機制的地方政府都委會是否應獨立運作;比照中央及直轄市部分,在政策上應會做一體的考量,讓規劃部門及審議部門的幕僚應該是雙軌,這樣才能保持一個比較超然的立場。不然的話我們城鄉局的左手做規劃、做委託;右手做審議的幕僚自己通過,整個法制體制上來講,似有不周延的地方,後續的制度我們來做克服。

(四) 至於都市計畫法26條的部分,過去我們在53年第一次修法的時候,有引進計畫定期檢討修正的制度。但是,這個制度就和剛才周志龍委員所提的,所謂定期都市發展政策的發布是跟這個東西有點相關。我們審視了國外的相關法律,中央政府制定都市計畫法律的國家不是很多;有的國家,像日本、英國,訂有一個基礎調查制度,基本調查是每五年進行一次,不是五年檢討變更,是五年配合國家類似工商普查的制度。因為建立工商普查制度以來,為各國廣泛來應用,這個資料可以作為國家相關制度修正的依據。英國在1947年,大幅度修正城鄉計畫法裡面有確認計畫基本調查制度,同樣的日本在戰後第一次都市計畫法的修正案,同樣的有基本調查的制度,是報由中央的建設大臣,來作為訂定發布都市發展政策的依據,後續的相關變更案才逐案的來進行,我國53年都計法的修正是參採他們五年的精神,變成是五年檢討變更,我想這是在制度上最大的分野,我們也從文獻上得到比較完整了解,最近研擬都計法全面檢討修正案,在26條的部分希望是參酎國外的基本調查制度之立法案例,中央是負責定期政策的檢視、法規的修訂、白皮書與相關政策修訂的作業,當然可能還負責重要都市計畫最後的審定。在明年年底之後,署裡70幾位的約聘人員會大幅縮編剩下7個,這是中央的政策,我們現在通令已經兩年了,在政府編制的員額不再增加的情況之下,中央與地方的角色扮演要在現行的法令架構中做一些適度調整,配合政府組織再造及人力運用原則,以及中央地方夥伴關係的前提下,來進行下一階段的法令修正,相信在後續進行法令修正的時候,希望各相關專家學者,及各地方政府的先進,女士先生進行政策討論的時候,給我們進一步的協助與支持,中央釋出的權力越多,也代表地方權力與責任的加重,也符合政府責任政治的原則,也符合人力運用與組織再造的方向。

(五) 另外是都計法27條之2的問題,27條之2規定的精神,在過去相關的審議規範都有提到,相關的審查採平行作業,必要時採聯席審查,像九二一的部份就可以採聯席審查方式,這次是正式的將這個精神放到27條之2裡面,相關聯席審查作業辦法上次我們已經開過一次會,希望能在十一月之前,也就是法律修正公佈六個月內,發布相關的辦法,符合法制作業需要,至於相關都計法十九條第二項的補充規定,上次我們已經充分討論過,請各位參考書面報告第十二頁的內容。

(六) 藉由這次講習會我有幾點事情要向各位提醒報告的,最近政府檔案法的制定、公佈與施行,對行政部門來說是一個很重要的新思考方向,相關的文件,尤其是都市計畫相關的核定、公展、審議、陳情案、報核公文等等,都請列為永久檔案,不要以五年、十年就銷毀掉,以備查詢,這是一個很重要的精神,另外就是過去老的檔案麻煩在座各縣市政府的先進、先生、女士,我想資料檔案的建置整理是很重要的,我們最近處理嘉義市的計畫案,監察院的陳情案等等,找不出38、45年的檔案,我想這是一個很重要的危機警訊,過去有種種的原因,而我們都不是那個年代出生及工作的人,以我們的年紀很難去深究,但是還是希望各單位能全面來尋找都市計畫的核定檔案,從第一次到最近的,將都市計畫屢次修正內容都搞清楚,做一個專門的檔案,放在專門的地方以及有專人負責保存,以備隨時的查尋。另外,就是配合國家檔案重要文獻數位化計畫,我們也要長期的發展相關書圖檔案的數位化,國家檔案局及國史館,他們都克服萬難,針對過去不管是清朝的、日據時期的、民國初年的、大陸播遷來台時等等,他們目前都已經建立了一套完整國史相關重要檔案的數位化保存計畫;下一個階段就是進行全民自由查詢的工作。昨天我們也有接到國家檔案局的書面通知,相關的檔案要做篩選,提供給國家檔案局,讓民眾來查詢內政部重要的數位化的檔案,除了給民眾查詢之外,相關的紛爭及學術研究等等,都具有重要的意義。這部分我想在座可能都了解。

(七) 其次,就是有關地方規劃行政人才的網羅的問題。我記得五月十五號法令修正公佈之後。部分學界的老師紛紛私下表示,在沒有充分的條件之下,做這樣的權力釋出,是否有其他的後遺症。國家政策的調整有它既定的方針,後續法案的修正,會以較周延的方式進一步研商之後訂定發布時間。尤其是我們最近送出去的都市觀瞻條例,因為作業時間的緊促,我們後續的相關發布實施的時間生效的時間,我們也將建議行政院另行指定施行日期。當地規劃及作業的人力的網羅相形重要;假如沒有一個堅強的幕僚來作業的話,突然授權給你核定權的話,恐怕在實務作業上都會有一些不完備的地方。

(八) 接下來,就是有關都委會委員派聘的問題;最近我了解部分的鄉鎮市,新任的年度委員一直沒有派聘,有這個不合理現象,拖了好幾個月都不能派聘,但是有涉及地方計畫的急待提會審議的時候。以地方都委會委員還沒派聘不能開會將嚴重影響人民權益和公共設施;最近我們召開九二一的聯席會,聽說某個鄉鎮都委會委員還沒派聘,煩請讓相關的縣市政府,特別的督導一下,相關委員的聘任部分,假如說針對全員的聘任有困難,可以先就部分的員額先行聘任,其他不足的部分還可以補聘,我想可以用這種技術的部分來克服,一直沒有聘任那都市計畫委員會的機制就不能運作,幕僚單位一定要負起提醒長官的責任,另外就是地方民代可否聘任為都市計畫委員的部分、過去在直轄市自治法及省縣自治法以及目前的地方制度法都有排除擔任各級地方政府類似的職務或名義的限制規定,這個部分部裡面在84年曾經正式的通函。我想在今天這個講習會裡面我特別再重申一下,拜託各位在回去之後再了解一下,假如有現任的當級的民意代表,不得聘任為都市計畫委員,不管是用專家或其他熱心公益人士等等名義,將牴觸現行地方制度法的規定,勞駕縣市政府的朋友回去進一步的了解,這是非常重要的部分。

(九) 另外,就是有關政府行政資訊檔案公開與申請查詢、閱覽、印製的規定,目前行政程序法45條裡面有關行政資訊公開的部分,假如民眾依照政府資訊行政資訊公開辦法的程序申請時,請依照貴府自行訂定的資訊公開的作業須知,必要時收取費用等等相關作業,協助民眾來提供資訊不得任意拒絕原則,因為行政資訊公開是以公開為原則,假如有關其他機密安全等等來做例外的限制規定,我想這個部分特別提醒各位。

(十) 另外就是行政程序法第32條、33條,有關迴避的原則,在今天的會中再向各位提醒,有關公務人員自行迴避原則,以及申請公務人員迴避原則,這兩點原則務必請各位經辦單位深切遵守,這兩點原則是目前公務人員處理若干行政處份過程中容易產生紛爭的地方,確實有跟我們本身一定親等之內相關類似的迴避原則請自行的遵守,這是法令自行約束的地方。另外,就是有關不得為程序外的接觸原則,假如說有程序外的接觸,應該依照行政程序法的規定,做必要的紀錄附夾在卷宗,而且對相對的人做公開,類似處理人民陳情的意見,在公開的場合、公開的辦公室,或者是接待陳情、請願等等。於都委會委員審議的時候,我們也將處理陳情案的過程提報到大會作為參考做了解,這也是符合現行法令規定的地方,那我所謂要特別提醒的就是不要做程序外的接觸,意思是說我們在處理行政處份過程當中,尤其是我們在座的可能是地方的重要首長,或是重要的局長、科長、技正、幹部等等,處理相關的案件時,都在公開的原則下來處理、來溝通、來接受陳請等等,這樣的原則也符合目前政府的法令及政策要求的。

(十一) 另外,就是有關都市計畫通盤檢討的意義。我剛剛有報告過,後續我們進行都計法第26條修正的時候,我們希望將定期檢討的制度,轉換為都市定期體檢的制度,將我們定期發展的資訊,轉換成為我們政府行政政策的依據。至於相關計畫的變更,計畫的變更和行政的檢討希望做切割,這樣對效率上的提昇,對政府動態的政策調整,才有更完整的思考,特別要報告的是最近我們都委會審議過程當中,我們各縣市的承辦同仁簡報的方式,請務必掌握時效,精要以及表達資訊的原則。尤其是現在Power Point技術之發展至為方便的原則,簡單的書圖縮小放大、示意圖等等。請充分的運用這種方法來做表達,不要用過去那種簡單的計畫圖,遠遠的。有時候老師近視、遠視根本無法充分了解圖面,這方面後續可能會做一些制度性的規範,到時候請各縣市政府的朋友一同來配合、共同遵守。

(十二) 另外,就是有關我們行政人員與都委會委員權責分際問題,地方都委會做成決議送交上級去審核的時候,地方行政人員請務必遵守,在我們地方審核決議的條件原則之下來做表達意見,而不宜超過地方都委會的決議。這個分際是特別重要,過去若干很多的司法訴訟的案件,常常產生這種紛爭,地方經辦的同仁到上級都委會做報告的時候,似有逾越了原來在地方都委會決議的範圍,變成說中央的都委會聽到的可能是另一個口徑的發言意見,產生了判斷的混淆狀態。這個原則請各位再留意一下。

(十三) 再來是有關民眾參與及公告資訊的部分。最近都市計畫法的修正案前天已經報到行政院,現在也有增訂若干適當的方式,加強民眾參與的方法及途徑,我想目前的政府公報,跟網際網路的運用,針對都委會定期開會的資訊,跟審議結果的公告等等,都是政府部門後續應該進一步加強的地方,本署在兩年半之前已經進一步將本部都委會審決的結果,跟都委會議程的預告進行網路的建置,後續我們希望各縣市政府共同的合作,共同的建置我們國家更為完整的都市計畫審議動態資訊,讓民眾有更完整的資訊提供的管道,後續的作業細節我們會另行召會協商,過去有關若干的公報或登報的方式有不盡周延的地方,譬如說中部的地方登到東部的報紙之類的,這種不是很適當的方式,務必請盡量避免再度發生,還是刊登當地比較通行的報紙較為合理,現行母法施行細則台灣省的部分公告登報是三天,台北市及高雄市是一天,制度上在後續施行細則修正案上我們會加以來整合。

(十四) 最後就是有關都委會組織功能發揮的問題,剛剛我們有六位老師跟署長都有做過政策性的宣示,我想後續會針對這方面來做加強,對後續審議效率和品質方面,大會和小組之間的介面能扮演不同的角色,對於時效重點的掌握部分,有更好的發揮空間,以上就業務單位,目前最重要的部分,趁著今天業務講習會的機會,來跟各位報告說明。

最後更新日期:2018-01-22
 
:::
今日瀏覽人數: 
總瀏覽人數: 
最後更新日期: 
無障礙標章 我的E政府
內政部97年優良網站內政部98年優良網站內政部99年優良網站內政部100年優良網站內政部101年優良網站 內政部102年優良網站 內政部103年優良網站 內政部105年優良網站